L’allargamento dell’UE ai Balcani occidentali: tra speranze e lentezze un lungo cammino

All’indomani dell’Accordo di pace di Dayton (1995) si indicò nella integrazione europea la strada per dare stabilità e sicurezza alla regione, dopo cinque anni di drammatici conflitti. Quella prospettiva fu formalmente adottata a Salonicco dal Consiglio Europeo 2003. Da Dayton ci separano 24 anni e da Salonicco 17: un tempo lungo nel quale il processo di integrazione è proceduto troppo lentamente. Dopo l’ingresso nel 2004 della Slovenia - che peraltro rifiuta di considerarsi parte dei Balcani - la Ue aprì nel 2007 le sue porte ai due paesi dei Balcani orientali, Bulgaria e Romania, e nel 2013 alla Croazia.

Agli altri Paesi della regione è stata offerta una prospettiva che tarda a concretizzarsi: con Serbia e Montenegro si sono aperti negoziati con una ipotetica conclusione nel 2025; con Albania e Macedonia del Nord i negoziati si avvieranno entro quest’anno, con decisione peraltro resa travagliata dalle diffidenze di Francia e Olanda; per Kosovo e Bosnia Erzegovina si è in una situazione più arretrata che per ora non lascia intravedere quando e come quelle nazioni potranno integrarsi nella famiglia europea.

La crisi economica che ha colpito l'Europa e le molte turbolenze vissute in questi anni dall'Unione Europea - da Brexit alle spinte centrifughe dei Paesi di Visegrad, dalla crisi ucraina alla emergenza migranti - hanno via via dilazionato l'adesione delle nazioni balcaniche con conseguenze negative facilmente constatabili. Sia nei governi, sia nelle opinioni pubbliche cresce la delusione, favorendo il riemergere di nostalgie nazionalistiche. Peraltro, l’incertezza sui tempi di integrazione non incoraggia i Paesi candidati nel perseguire politiche di convergenza agli standard europei, soprattutto in temi cruciali quali lo stato di diritto, l’indipendenza della magistratura, la libertà d’informazione, le libertà civili. Non pochi segnali di regressione si sono già manifestati.

Eppure l’integrazione europea è la chiave per la stabilità della regione e di ogni sua nazione.

Una piena appartenenza della Serbia all’Unione Europea potrà evitare il rischio che Belgrado sia attratta in altre orbite.

È la prospettiva europea che ha convinto Skoplje all’accordo con Atene sulla denominazione Nord Macedonia.

L’ancoraggio europeo è essenziale per favorire la stabilità interna in Albania, Montenegro, Nord Macedonia, paesi segnati in questi anni da aspre contrapposizioni tra partiti al governo e opposizioni. Ed è l’inclusione europea che sollecita Serbia e Kosovo a normalizzare le loro relazioni. Così un forte ancoraggio all’Europa è essenziale per salvaguardare la identità e l’unità della Bosnia-Erzegovina.

Peraltro i Balcani si affacciano su quel Mediterraneo percorso da instabilità e guerre che qualche influenza esercitano anche sulla regione, dove non sono mancati fenomeni di radicalismo islamico.

La assertiva presenza di Russia, Cina e Turchia evidenzia l'importanza della regione negli equilibri geopolitici del Sud-Europa e del Mediterraneo e sollecita ancor di più un’azione tempestiva e concreta dell’Unione Europea.

Dal “gran rifiuto” francese alla riforma dell’allargamento

Se il 2018 doveva rappresentare un anno di svolta per le prospettive di allargamento, con il lancio della nuova strategia della Commissione europea a febbraio e il vertice intergovernativo di Sofia a maggio, tali aspettative sono state presto disilluse. Il 2019 è divenuto l’anno del “gran rifiuto”, con il no della Francia all’apertura dei negoziati di adesione con Macedonia del Nord e (insieme a Paesi Bassi e Danimarca) Albania, un evento che ha avuto un effetto disastroso sul grado di sostegno delle élite politiche e delle società civili dei paesi balcanici verso il progetto di integrazione europea.

Il fatto che a un paese venisse chiesto di pagare un prezzo molto alto – arrivato addirittura alla modifica del proprio nome, come nel caso della Macedonia del Nord – senza poi ottenere quanto concordato ha segnato un’ulteriore caduta in un rapporto già minato da reciproca disillusione, portando molti paesi, tra cui uno dei più fervidi sponsor dell’allargamento come l’Italia, ad esigere un cambio di passo.

Effettivamente, tra tanto disfattismo, lo stop del Consiglio Europeo dell’ottobre 2019 ha imposto a Stati Membri, istituzioni comunitarie e paesi balcanici la necessità di una discussione franca su cosa sia l’allargamento, nel tentativo di portare questo processo fuori dalle sterili secche burocratiche in cui era affondato da tempo.

Per uscire dall’impasse la Commissione Europea nel febbraio 2020 - raccogliendo proposte avanzate dalla Francia - ha adottato una nuova strategia per i negoziati di allargamento mirata, in primo luogo, ad un maggiore controllo politico dei negoziati attraverso un più ampio coinvolgimento del Consiglio (e quindi degli Stati Membri). La Francia ha finalmente approvato l’apertura dei negoziati con Albania e Macedonia del Nord, formalizzata nel Consiglio europeo del 26 marzo 2020. Determinante in questo contesto è stata la posizione assunta dall’Italia che, assieme ad altri paesi europei, ha reagito alla proposta francese condizionando la propria disponibilità a discutere delle proposte avanzate al superamento dell’empasse sull’apertura dei negoziati. In questo modo, Nord Macedonia e Albania vanno ad aggiungersi a Montenegro e Serbia, paesi “apripista” con i quali i negoziati sono stati aperti rispettivamente nel 2012 e 2014; mentre restano indietro Bosnia Erzegovina (che ha presentato la richiesta di divenire candidato membro il 15 febbraio 2016) e il Kosovo, sul quale continua a pesare il non pieno riconoscimento internazionale e la questione aperta con la Serbia.

Nel presentare la proposta di riforma (Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europea e al Comitato delle Regioni. “Rafforzare il processo di adesione - Una prospettiva europea credibile per i Balcani occidentali” 5 febbraio 2020) la Commissione europea ha definito l’allargamento una priorità assoluta. La proposta si prefigge l’obiettivo di “infondere nuovo slancio al processo di adesione” attraverso quattro principali innovazioni:

1) Più credibilità: da un lato si richiede ai Paesi balcanici di rispettare in modo più credibile il loro impegno ad attuare le riforme fondamentali e a perseguire cooperazione regionale e relazioni di buon vicinato; dall’altro, si sottolinea l’esigenza del rispetto, da parte dell’Ue, del suo impegno nei confronti di un processo basato sul merito. Nella proposta della Commissione, la credibilità passa anche attraverso un maggiore focus sulle riforme fondamentali legate allo stato di diritto e al sistema giudiziario (capitoli 23 e 24 dell’acquis), i cui negoziati si prevede siano avviati per primi e chiusi per ultimi, con tabelle di marcia specifiche e un più stretto collegamento con il Programmi di Riforma Economica dei paesi candidati.

2) Un orientamento politico più forte: si richiede di dare la massima centralità alla natura politica del processo, attraverso nuove opportunità per il dialogo politico e strategico ad alto livello (inclusi vertici periodici Ue - Balcani occidentali, contatti ministeriali più intensi, partecipazione dei paesi della regione come osservatori alle riunioni Ue di loro particolare interesse); una maggiore partecipazione e monitoraggio degli Stati membri; l’organizzazione di conferenze intergovernative specifiche per paese per garantire un dialogo politico sulla base della pubblicazione del pacchetto annuale da parte della Commissione europea; un più rigoroso monitoraggio nel quadro dei consigli di stabilizzazione e di associazione.

3) Un processo più dinamico: la Commissione prevede di organizzare i capitoli di negoziato in gruppi tematici, al fine di concentrare maggiormente l’attenzione sugli ambiti fondamentali e individuare per ciascun settore le riforme più urgenti. Si prevede di avviare insieme i negoziati su ciascun gruppo (invece che su singoli capitoli). Di seguito la proposta di articolazione dei gruppi di capitoli negoziali (si noti che il capitolo 34 - Istituzioni, e il capitolo 35 - Altre questioni non sono inclusi e si prevede di trattarli separatamente).

4) Prevedibilità, condizioni negative e positive: la Commissione si propone di offrire una maggiore chiarezza su ciò che l’Ue si aspetta dai paesi dell’allargamento nelle diverse fasi, ma anche di prevedere conseguenze positive dei progressi e negative della loro assenza. I progressi dovrebbero determinare un’integrazione più stretta, un inserimento progressivo nelle politiche, nel mercato e nei programmi Ue, e un aumento dei finanziamenti e degli investimenti (attraverso uno Strumento di Pre-Adesione orientato ai risultati e una più stretta cooperazione con le IFI). D’altro canto, in caso di assenza di progressi o, addirittura, di regresso grave e prolungato nell’attuazione delle riforme, l’Ue può prevedere la sospensione dei negoziati, la riapertura di capitoli già chiusi, la sospensione dei vantaggi di una maggiore integrazione, il ribasso dell’entità e intensità dei finanziamenti (fatti salvi quelli destinati alla società civile).

La Commissione dichiara un sostegno inequivocabile della prospettiva europea dei Balcani occidentali, anche al fine di mantenere la credibilità e l’influenza dell’Ue nella regione. Tuttavia, si deve sottolineare che la riforma dell’allargamento proposta sembra modificare la metodologia, ma non l’approccio proposto dalla Commissione, se è vero che i paesi dei Balcani non sono di fatto stati consultati per la sua definizione. Come sottolineato da alcuni osservatori, la proposta sembra rivolta più agli Stati Membri che ai paesi balcanici, con l’obiettivo di ottenere lo sblocco dell’apertura dei negoziati verso Albania e Macedonia del Nord. Per queste ragioni, non stupisce che la proposta sia stata recepita tiepidamente dai paesi balcanici, e la riacquisizione della credibilità del processo appaia un obiettivo ancora da (ri)costruire .

Resta da chiedersi se le decisioni assunte nel Consiglio europeo del marzo 2020 - la rinnovata strategia proposta dalla Commissione e l’agognata apertura dei negoziati con Albania e Macedonia del Nord - possano realmente aprire una nuova stagione nel processo di allargamento ai Balcani occidentali.

Recuperare la credibilità reciproca è opportunamente il primo obiettivo di tale comunicazione: credibilità e fiducia appaiono infatti elementi imprescindibili per una strategia come quella dell’allargamento, in cui si richiede ai paesi di portare avanti riforme rilevanti e faticose a fronte della promessa di una futura adesione all’UE. Negli ultimi anni gli ingredienti principali di questo impianto sono venuti a mancare. Da un lato, i paesi della regione sono spesso sfiduciati rispetto alle prospettive di allargamento, ormai aperte da oltre 17 anni; dall’altro, l’Unione Europea ha nei fatti spesso privilegiato la stabilità dell’area alla sua democratizzazione, lanciando così messaggi ambigui ai governi e alle società civili della regione. di cui spesso hanno approfittati i primi, mettendo in secondo piano i processi di democratizzazione avviati.

Allargando il quadro, non si possono sottovalutare gli effetti delle molteplici crisi che negli ultimi anni hanno colpito l’Unione Europea: dalla crisi economica alla cosiddetta “crisi” migratoria, dalla Brexit alla più recente emergenza sanitaria. In questo contesto viene minata l’attrattività dell’Unione, a fronte peraltro del mutato quadro geopolitico che vede potenze globali come Russia, Turchia e Cina sempre più interessate a ed interessanti per i paesi della regione. D’altro canto, la stessa Unione Europea ha sempre più rivolto verso le spinose questioni interne il proprio sguardo, perdendo una significativa parte del suo slancio verso il percorso di allargamento.

L’emergenza COVID-19 come cartina di tornasole della fragilità dei Balcani

Il vertice Ue-Balcani Occidentali che doveva tenersi a Zagabria il 6 e 7 maggio ha assunto le forme di una videoconferenza per via dell’emergenza COVID-19. Il vertice doveva segnare un rinnovato impegno dell’Unione Europea verso la regione, soprattutto visto che era stato organizzato dalla Croazia, come presidente di turno del Consiglio. Le critiche per l’adozione di una dichiarazione che evidenzia la “prospettiva europea dei Balcani” senza citare con più coraggio la membership è probabilmente il segnale di una mancanza di visione unitaria sul futuro della regione tra gli Stati membri.

Da un lato, resta innegabile come l’Unione Europea abbia rappresentato il vero porto sicuro per le fragili economie e società dei sei paesi dei Balcani Occidentali spazzate dalla tempesta del Coronavirus. Dopo qualche iniziale tentennamento e indecisione – specchio di quelli ancora esistenti al suo interno – l’Unione ha messo in campo circa 3,3 miliardi di euro in assistenza emergenziale e macroeconomica per i settori più colpiti in Serbia, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, Albania, Montenegro e Macedonia del Nord, introducendo misure, come l’esenzione per la regione dell’autorizzazione richiesta agli Stati membri per esportare materiale protettivo verso paesi terzi, che hanno assottigliato il confine tra candidati e appartenenti al blocco comunitario.

Ciononostante, la pandemia ha anche mostrato quanto i Balcani Occidentali siano facili prede delle strategie comunicative di attori esterni che sfruttano il percepito disinnamoramento di quei paesi per il progetto europeo per ritagliarsi crescenti spazi di influenza attraverso l’esercizio di un soft power sempre più economico. È il caso, questo, soprattutto della Cina, la cui assistenza verso alcuni paesi dell’area, ed in particolare la Serbia, è stata ripresa e amplificata dai media filogovernativi come un segno tangibile dell’amicizia sino-serba a fronte della freddezza europea. Di contro, la pandemia ha ancora una volta dimostrato il deficit comunicativo di cui soffre l’azione dell’Unione nei Balcani, legata alla difficoltà di coniugare interessi e visioni dei diversi Stati membri. Il riconoscimento - contenuto nella nuova proposta della Commissione per l’allargamento - del ruolo essenziale giocato da una comunicazione strategica per rendere più efficace il processo di adesione appare assolutamente opportuno.

Inoltre, l’emergenza sanitaria ha anche, di nuovo, portato alla ribalta alcune delle tendenze antidemocratiche già in atto in alcuni paesi dell’area. Il focus sulla democrazia e sullo stato di diritto proposte dalla Commissione non devono rimanere lettera morta, ma orientare fortemente l’azione dell’Unione europea nella regione.

Il paradosso balcanico

Anche di fronte a sfide e tendenze in qualche misura comuni, la situazione dei paesi della regione è poi piuttosto diversificata: non solamente i paesi si trovano a stadi diversi del loro percorso di adesione, ma diverse sono le loro situazioni economiche e politiche. Ovviamente, il grado di immobilismo politico e di difficoltà nell’azione riformatrice che affligge molti dei paesi della regione non può essere solo imputato all’efficacia o meno della condizionalità europea, (presunto) motore del processo di allargamento. Con sempre più frequenza, la regione balcanica sta vivendo l’affermazione di attori politici che usano un mix di liderismo esasperato, populismo e finta dialettica per mascherare un ormai esteso livello di state capture, sia di risorse che di spazi di espressione democratica, a detrimento di opposizioni ormai spesso esangui e di società civili che non riescono a trasformare le loro proteste in opzioni politiche. Il paradosso è che, in certi casi, questi attori sono gli unici interlocutori dell’Unione Europea, che dunque si ritrova a rafforzare soggetti che non hanno un reale interesse a implementare riforme che, se applicate, porterebbero in certi casi alla loro caduta politica. Tutto questo, mentre sempre più cittadini balcanici ‘entrano’ nell’Unione prima dei loro paesi, attraverso i visti di lavoro rilasciati dalle ambasciate di vari Stati membri, stanchi dalle croniche carenze dello stato di diritto e dalla stagnazione economica.

Le relazioni intergovernative e il ruolo dell’Italia

In questa cornice, un ruolo rilevante è stato svolto negli ultimi anni dalle relazioni intergovernative, che hanno consentito di sostenere l’avvicinamento tra Bruxelles e i paesi balcanici anche in fasi di rallentamento del percorso di allargamento. E un ruolo importante hanno assolto istituzioni di cooperazione regionale finalizzate al duplice obiettivo di promuovere cooperazione e integrazione a scala regionale e accompagnare il percorso di integrazione europea. Ne sono esempio due istituzioni promosse e sostenute dall’Italia: l’Iniziativa Centro Europea (INCE. CEI nell’acronimo inglese) e l’Iniziativa Adriatico-Ionica (IAI). Ne è un esempio il processo di Berlino, iniziativa intergovernativa lanciata dal governo tedesco nel 2014, al fine di mantenere vivo il dialogo e l’attenzione verso i paesi della regione balcanica ancora esclusi dall’Unione europea.

Nella sua dimensione intergovernativa, il Processo di Berlino, a cui l’Italia concorre attivamente, ha inoltre rappresentato una forza catalizzatrice di soggetti non istituzionali: accanto ai summit annuali (nel 2017 ospitato dall’Italia, a Trieste) si sono infatti organizzati incontri della società civile, di ricercatori, di giovani, di aziende, per sostenere un processo di cooperazione regionale e di progressiva integrazione con l’Unione europea a diversi livelli.

Accanto alla azione delle istituzioni multilaterali restano comunque cruciali le relazioni intergovernative e bilaterali, soprattutto con quei paesi che vantano rapporti privilegiati con i paesi della regione, e che possono svolgere un ruolo centrale di accompagnamento nel percorso di adesione.

È senz’altro questo il caso dell’Italia, che può aspirare a giocare un ruolo da protagonista, alla luce di storiche relazioni sociali, culturali ed economiche - che vedono l’Italia secondo partner commerciale di tutti i paesi della regione e tra i principali per investimenti diretti - ma anche del fatto che tutti i governi italiani, pur di diverso orientamento politico, hanno sempre espresso sostegno alla integrazione europea dei Balcani occidentali.

Una crescita del bilateralismo può offrire all’Italia un’occasione per rilanciare i rapporti con una regione strategica sotto ogni punto di vista – politico, securitario, economico, culturale – riprendendo un tradizionale ambito di politica estera in cui l’Italia si è particolarmente distinta negli anni ’90 e fino ai primi anni 2000. Le iniziative del governo italiano possono rivelarsi preziose nel sostenere percorsi di democratizzazione e stabilizzazione nei paesi della regione offrendo un inquadramento alle diverse reti che da anni legano attori territoriali (Ong, istituzioni culturali, università, pmi) tra Italia e Balcani; e rendere così ancor più incisivo l’impegno sostenere il percorso di adesione dei Balcani Occidentali all’Unione Europea.

Obiettivi del Forum

Il Forum che il CeSPI lancia oggi intende interrogare esperti, diplomatici, politici, operatori economici, sociali e culturali su come l’Unione Europea possa superare le contraddizioni che hanno finora provocato il rallentamento (e, in certi casi, il congelamento) della prospettiva europea dei Balcani Occidentali. In particolare, chiediamo agli ospiti del Forum una riflessione sui seguenti quesiti ed eventuali risposte, allo stesso tempo realistiche e out of the box: 

•  In questo contesto, è ancora possibile per l’Unione Europea offrire un valore aggiunto ai paesi della regione? In che modo e a quali condizioni?
•  E’ possibile una politicizzazione positiva del processo e di un suo distacco da logiche da mero esercizio burocratico?
•  Su quali forze interne ai paesi balcanici l’Unione Europea dovrebbe puntare per innescare efficacemente i processi di riforme necessari all’adesione?
• Quali attori, nell’ambito dell’Unione e dei singoli Stati membri, possono essere mobilitati per accompagnare al meglio la transizione degli aspiranti candidati balcanici?
• In che modo concretamente l’Italia, da sempre partner privilegiato dei paesi della regione, può farsi promotrice di un avvicinamento dei paesi balcanici all’Unione europea?  
• In che modo le istituzioni multilaterali regionali e le iniziative intergovernative - INCE, IAI, Processo di Berlino - possono sostenere l’integrazione regionale e il percorso di adesione dei Balcani?